Automatisering Gids

Sinds 2003 besteedt de overheid actief aandacht aan open standaarden en open-sourcesoftware. Het programma ‘Open Standaarden en Open Source Software’, dat liep tot 31 december 2007, was vooral gericht op informeren en stimuleren. Deze missie is redelijk geslaagd; veel overheidsorganisaties zijn inmiddels bekend met de concepten van open-sourcesoftware en open standaarden en een aantal maakt ook significant gebruik van beide. Echter, het overgrote deel van de overheidsorganisaties is nog onvoldoende in beweging.

Het actieplan ‘Nederland Open in Verbinding’ (NOiV) dat in september 2007 door de staatssecretaris van Economische Zaken werd aangeboden aan de Tweede Kamer, gaat daarom een stap verder. Het kabinet roept op tot actie en zet daartoe zeventien actielijnen uit. Een aantal daarvan is zeer doelgericht en betreft de gehele overheid en semi-publieke sector (zie kader Actieplan). Zo moet iedere overheidsorganisatie een implementatiestrategie realiseren voor de aanbesteding, de inkoop en het gebruik van open-sourcesoftware. Doelstellingen van het actieplan zijn interoperabiliteit, het verkleinen van de leveranciersafhankelijkheid en het creëren van een gelijk speelveld op de softwaremarkt. Het programmabureau NOiV is begin 2008 gestart om de actielijnen actief te ondersteunen.

Het bereiken van de doelstellingen uit het actieplan is afhankelijk van de praktijk van invoering. Het gaat om de migratie. Overheidsorganisaties dienen de overstap te maken van hun huidige systemen naar nieuwe, meer open systemen. Bij een migratietraject komen allerlei praktische zaken om de hoek kijken. Welke alternatieven bestaan er? Hoe verhoudt de functionaliteit van het ene product zich tot die van het andere? Hoe kom ik aan de juiste technische kennis? Hoe zorg ik dat gebruikers met de nieuwe software kunnen werken? Hoe converteer ik bestaande data, zoals macro’s? Hoe koppel ik het nieuwe systeem aan bestaande systemen? Met welke juridische aspecten moet ik rekening houden? Hoe maak ik een schatting van de kosten en baten? Wat betekent een overstap voor de gegevensuitwisseling (interoperabiliteit) met partijen in de omgeving die geen software op basis van open standaarden gebruiken?

Voor overheidsorganisaties, die continuïteit naar hun aard hoog in het vaandel hebben en daarom vaak risicomijdend zijn, vormen dit soort vragen grote onzekerheden en daarmee een drempel. Ook in het actieplan komt als randvoorwaarde terug dat de continuïteit en betrouwbaarheid van de elektronische overheidsdienstverlening voor burgers en bedrijven niet in gevaar mag komen. Het actieplan bevestigt daarnaast dat migratiehobbels de afgelopen jaren ‘het beoogde resultaat’ in de weg hebben gestaan.

Op dit moment moet iedere overheidsorganisatie de migratievragen zelf beantwoorden. Veel migratietrajecten betreffen echter standaardapplicaties. De migratiehobbels lijken daarom voor een belangrijk deel generiek van aard en dat biedt mogelijkheden voor kennisdeling.

Ook de Duitsers hebben onderkend dat praktische drempels in de weg kunnen staan bij een overstap van het ene naar het andere softwareproduct. Het generieke karakter van de migratiehobbels bracht de Duitse overheid ertoe om in 2003 de Migrationsleitfaden voor de overheid te introduceren. In mei 2008 publiceerde de Duitse overheid de inmiddels derde versie van deze migratiehandleiding (zie kader).

De Duitsers staan een grondige, pragmatische aanpak voor. De migratie staat daarbij centraal. Want ‘zonder concrete migratiemogelijkheden zijn strategische doelen als leveranciersonafhankelijkheid een illusie’, lijkt de achterliggende gedachte. Zowel open-source- als gesloten software komt terug als vertrekpunt maar ook als bestemming. Zo worden migratiepaden van gesloten naar open-sourcesoftware besproken maar ook omgekeerde trajecten worden belicht. De strategische uitgangspunten zijn erop gericht om op termijn de migratie-inspanningen te minimaliseren.

Sinds de eerste versie van de ‘Migrationsleitfaden’ is het softwarelandschap binnen de Duitse overheid behoorlijk veranderd. In 2003 was dit vrijwel alleen Windows-gebaseerd. Hoewel Windows nog steeds dominant is, ziet men inmiddels steeds vaker open source gebaseerde infrastructuren maar ook heterogene infrastructuren. Voorbeelden zijn de gemeente Schwäbisch Hall, de stad München, der Bundestag en het Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken (Auswärtige Amt). De aanpak met focus op de praktijk, en meer specifiek de migratie, lijkt zijn vruchten af te werpen.

Veel kennis die in Migrationsleitfaden staat is momenteel ook al beschikbaar binnen de Nederlandse overheid. Echter, deze kennis is enerzijds versnipperd over een groot aantal verschillende documenten, zoals beschrijvingen van voorbeeldprojecten en losse (goede) handreikingen voor bijvoorbeeld de verwerving van open-sourcesoftware. Anderzijds is de kennis vaak niet gedocumenteerd op een wijze die deze direct herbruikbaar maakt voor andere organisaties.

Het ontbreekt Nederland aan een overzichtelijke bundeling van praktijkkennis en ervaringen over migratietrajecten. Een migratiehandleiding conform het Duitse document zou uitkomst bieden. Deze zou een product van en voor overheidsorganisaties moeten zijn dat de migratiehobbels verlaagt. Met een migratiehandleiding wordt tegelijkertijd een basis gelegd voor het opstellen van effectieve implementatiestrategieën conform de actielijnen zeven en acht.

Naast kennisdeling gaat van een migratiehandleiding ook een standaardiserende werking uit. Migratietrajecten zullen in toenemende mate op gelijksoortige wijze worden aangepakt. Dit maakt kennisuitwisseling meer laagdrempelig. Bovendien zorgt dit ervoor dat trajecten beter vergelijkbaar zijn. Zo kunnen kosten-batenanalyses van verschillende migratietrajecten straks beter vergeleken worden.

De handleiding dient, net als de Duitse variant, uit te gaan van zowel open-source- als gesloten software als vertrekpunt en als doel van een migratietraject. Dit hoeft niets af te doen aan het uitgangspunt van het actieplan dat open source bij gelijke geschiktheid de voorkeur geniet en dat open standaarden alleen met gegronde reden mogen worden gepasseerd. Het gelijkstellen van open-sourcesoftware en gesloten software draagt bij aan de totstandkoming van een gelijk speelveld op de softwaremarkt; een van de doelstellingen van het actieplan. Daarnaast maakt het opnemen van een brede verzameling van migratiepaden het document meer pragmatisch van aard. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat er in bepaalde gevallen geen passende open-source- of openstandaardenoplossing voorhanden is.

Het opnemen van een breed palet van migratietrajecten met hun voor- en nadelen sluit ook aan bij het geldend aanbestedingsrecht. Dat vereist namelijk een non-discriminatoire aanpak waarbij een overheid zich niet zomaar alleen kan richten op open-sourcesoftware. Hoewel open-sourcesoftware, die kosteloos wordt aangeboden, mag worden gedownload en in gebruik genomen zonder aanbesteding, moet bij het inkopen van software en aanvullende dienstverlening het pakket van eisen centraal staan. Het gaat uiteindelijk om de aanschaf van goede software. De kenmerken van open-sourcesoftware kunnen hierbij wel heel belangrijk zijn. De beschikbaarheid van de broncode is voor sommige overheidssystemen bijvoorbeeld een vereiste.

Op het eerste gezicht lijkt het slim om direct aan te haken bij de Duitsers. Hoewel de Migrationsleitfaden gründlich lijkt, zullen nieuwe praktijkervaringen ongetwijfeld tekortkomingen aan het licht brengen. De Duitsers ontvangen graag suggesties. Het zou mooi zijn als de huidige versie van de Migrationsleitfaden in het Nederlands beschikbaar komt en als in een volgende versie feedback uit Nederland is verwerkt. Hopelijk raken vervolgens ook andere landen en het bedrijfsleven geïnteresseerd en vormt de Nederlandse inbreng de opmaat voor een Europese migratiehandleiding met een levendige community, waarbinnen migratie-ervaringen worden uitgewisseld.

Mr. drs. Bart S.J. Knubben en ir. Piet Hein Minnecré zijn als adviseurs werkzaam bij Verdonck, Klooster & Associates (http://www.vka.nl/). Beiden hebben ruime ervaring met adviestrajecten over open-sourcesoftware en open standaarden binnen de overheid en het onderwijs.

Praktische tips
In 2003 heeft de Duitse overheid de eerste versie van de Migrationsleitfaden (migratiehandleiding) beschikbaar gesteld. Het 547 pagina’s tellende document bevat praktische tips en technische informatie voor migratietrajecten die voor overheidsorganisaties interessant kunnen zijn. Er wordt onderscheid gemaakt tussen voortzettingsmigratietrajecten en aflossingsmigratietrajecten. In het eerste geval gaat het om een upgrade waarbij een bestaande versie van de software wordt vervangen door een nieuwere. De tweede vorm betreft het overstappen op een geheel ander softwareproduct.

Het document bevat drie modulen. In de eerste module wordt aandacht besteed aan generieke strategische, juridische en (bedrijfs)economische aspecten van een migratie. De juridische paragraaf besteedt aandacht aan onder andere auteursrecht en aanbestedingsrecht. In de bedrijfseconomische paragraaf wordt een methodiek gepresenteerd voor het opstellen van een kosten-batenanalyse bij migratietrajecten.

De twee volgende modulen hebben betrekking op migratiepaden voor infrastructuursoftware en voor (eind­gebruikers)toepassingen. Bij infrastructuursoftware gaat het bijvoorbeeld om databanken, webservers, fileservers, printerservers en systeemmonitoring/managementtools. Aan de orde komt bijvoorbeeld de migratie van Windows 2000 met Active Directory naar Linux met OpenLDAP, Samba en Kerberos. Bij (eindgebruikers)toepassingen gaat het bijvoorbeeld om groupware, officesoftware, collaboratiesoftware en terminal/servertoepassingen. Er is aandacht voor de migratie van Microsoft Exchange naar Kolab2 en vice versa. En ook de migraties tussen Microsoft Office en OpenOffice.org (twee kanten op) worden beschreven.
Onlangs is de derde versie van de handleiding verschenen. Eerdere versies vonden gretig aftrek: zij werden meer dan 150.000 keer gedownload.

Zeventien lijnen uitgezet
Het actieplan ‘Nederland Open in Verbinding’ is in september 2007 door de staatssecretaris van Economische Zaken aangeboden aan de Tweede Kamer. In het actieplan worden zeventien lijnen uitgezet ter bevordering van het gebruik van open standaarden en open-sourcesoftware. Belangrijke actielijnen uit het plan zijn:
▪ Overheidsorganisaties passen open standaarden toe bij ICT-opdrachten voor nieuw- of verbouw en contractverlenging. Afwijken kan alleen gemotiveerd (ook bekend als het ‘Comply or explain and commit’-principe). Dit geldt voor rijksdiensten vanaf april 2008 en vanaf december 2008 voor de overige overheden en publieke instellingen. Een basislijst met open standaarden en een interoperabiliteitsraamwerk van het College Standaardisatie dienen als uitgangspunt.

▪ De door ISO goedgekeurde open standaard ODF dient uiterlijk in december 2008 door alle overheidsorganisaties en publieke instellingen ingevoerd te zijn voor het lezen, schrijven, uitwisselen, publiceren en ontvangen van documenten.

▪ Iedere overheidsorganisatie dient een implementatiestrategie gerealiseerd te hebben voor de aanbesteding, inkoop en het gebruik van open-sourcesoftware; ministeries uiterlijk januari 2009 en mede-overheden en instellingen in semi-publieke sectoren uiterlijk januari 2010.